Depuis la sortie de son livre La dette sociale de la France (1974-2024) , Nicolas Dufourcq, le directeur général de la Banque publique d’investissement (BPI), assène que la dette publique est pour l’essentiel – « à près de 60 % » selon lui – la conséquence de notre Etat-providence.
D’où vient ce chiffre de 60 % ? L’auteur considère que comme les dépenses sociales représentent 56 % des dépenses publiques, elles sont responsables de 56 % des déficits, donc de 56 % de la dette, le tout arrondi à 60 % (qui deviennent même deux tiers sur la quatrième de couverture du livre… mais passons).
Que dit l’Insee ? Que la dette des administrations publiques de Sécurité sociale (les « Asso », c’est-à-dire la Sécu plus les régimes paritaires chômage et retraites complémentaires) représentait en 2024 moins de 10 % de la dette publique totale. Et, contrairement à celle de l’Etat qui l’oblige à emprunter, celle de la Sécurité sociale est remboursée par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), et ce, grâce à un prélèvement, la CRDS (contribution pour le remboursement de la dette sociale), qui lui est affecté.
La dette sociale : 10 % ou 60 % de la dette publique ?
Alors, 10 % ou 60 % ? Le livre amène à préciser les calculs, car il est vrai – il faut concéder ce point – que toute la charge de l’Etat-providence, et par voie de conséquence sa contribution à l’endettement public, n’est pas retracée dans les lois de financement de la Sécurité sociale, ni d’ailleurs dans les comptes des Asso au sens de l’Insee. Une clarification est donc nécessaire.
Les données de l’institut public visent l’endettement brut des administrations de Sécurité sociale pour un montant de 286,5 milliards d’euros en 2024, mais dont il faudrait déduire les actifs financiers, principalement détenus par les régimes complémentaires de retraite (Agirc-Arrco) et le Fonds de réserve des retraites, pour un montant de 196 milliards. Ce qui fait un endettement net de moins de 100 milliards (90,5).
En toute rigueur, il faut ajouter une partie de l’endettement des hôpitaux publics (environ 30 milliards au total), celle qui relève de l’accumulation de déficits pouvant être assimilés à des déficits cachés de l’assurance maladie, principalement du fait du sous-financement par l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) des mesures de revalorisation salariale dans le cadre du Ségur de la Santé. Si l’on retient un peu moins de la moitié de l’endettement global des hôpitaux, on peut estimer au total à 105 milliards d’euros l’endettement net de la Sécurité sociale au sens large.
Mais ce n’est pas fini. Une partie significative des charges de l’Etat-providence est intégrée dans le budget de l’Etat. En premier lieu, la retraite des fonctionnaires de l’Etat pour un peu plus de 10 % et dont la contribution à la dette publique peut être estimée au maximum à hauteur de 280 milliards.
Les prestations dites « de solidarité » sont également inscrites au budget de l’Etat, pour l’essentiel les allocations logement (pour un montant de 13,4 milliards en 2024), l’allocation aux adultes handicapés (12,8 milliards) et la prime d’activité (11,7 milliards) ainsi que le RSA (11,9 milliards versés par les départements, mais normalement compensé par l’Etat). Au total 49,8 milliards, soit 10 % du budget de l’Etat, donc une contribution à la dette de l’Etat que l’on peut estimer à 269 milliards.
Au total, avec un montant estimé à 654 milliards, on peut considérer que l’Etat-providence est responsable, au maximum, d’un peu moins de 20 % de la dette publique de la France. Certes, c’est supérieur aux 10 % qui ressortent des comptes de l’Insee, mais c’est surtout très inférieur aux deux tiers avancés dans la quatrième de couverture du livre (à noter que si l’on prend l’endettement brut de la Sécu, sa contribution ne monte qu’à un quart du total de la dette publique).
Pour ne pas être aussi catastrophique que le proclame Nicolas Dufourcq, cette situation n’en est pas pour autant satisfaisante : il n’y a aucune raison de financer des prestations sociales, qui sont pour l’essentiel des dépenses courantes, avec de l’endettement, fût-ce pour seulement un cinquième d’entre elles, et ce d’autant plus que leur part dans le déficit public risque d’augmenter.
Mieux gérer la dette sociale
Il faut toutefois rappeler que cette situation résulte au moins autant d’un sous-financement que de la croissance des dépenses elles-mêmes. Ainsi, les exonérations de cotisations – qui atteignent 83 milliards (soit plus de 80 % des dépenses sociales inscrites au budget de l’Etat) – sont compensées (désormais en partie seulement) soit par des transferts, soit par des taxes affectées (principalement de la TVA : la TVA sociale existe déjà, en réalité !). Ce dispositif appauvrit l’Etat, et un peu la Sécu, avec un impact limité en termes d’emplois, un effet massif de trappe à bas salaires et une addiction des entreprises.
Pour sortir de ce mauvais débat, on peut proposer plusieurs choses.
D’abord, que l’on intègre dans des lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) rénovées toutes les prestations qui relèvent de la Sécurité sociale au sens du droit européen, c’est-à-dire celles versées par les régimes complémentaires de retraite obligatoires et par l’assurance chômage, ainsi que les prestations dites « de solidarité » inscrites aujourd’hui dans le budget de l’Etat ou des départements et qui relèvent de la même logique, et bien sûr la retraite des fonctionnaires d’Etat en créant une caisse dédiée (ou en les rattachant à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales).
Que l’on définisse ensuite un plan d’amortissement de la dette sociale élargie en lui affectant, outre la CRDS, une partie du produit de l’extinction progressive (sur cinq ans) des exonérations de
cotisations sociales, l’argent étant en priorité affecté au budget de l’Etat. Et que l’on applique à ces lois de financement rénovées une règle d’or à moyen terme : une obligation d’équilibre sur cinq ans pour tenir compte des effets de la conjoncture.
Il faut enfin revenir au principe d’affectation des recettes par types de prestation, caractéristique de la Sécurité sociale, de façon à assurer la transparence des prélèvements et favoriser ainsi le consentement à la solidarité : les cotisations sociales pour les revenus de remplacement (retraites, chômage, indemnités journalières, …) ; la CSG (contribution sociale généralisée, y compris par transformation des actuelles cotisations sociales affectées à cette branche) et les taxes comportementales pour l’assurance maladie ; l’impôt sur le revenu dans une logique de revenu universel, pour les prestations familiales et de solidarité.
Il s’agit de revenir ainsi à une saine gestion des finances sociales sans pour autant remettre en cause notre modèle social en le dénonçant comme fauteur de dette, mais, au contraire, en le pilotant et en le modernisant de façon à ce qu’il puisse également couvrir des risques aujourd’hui mal couverts, au premier rang desquels celui de la dépendance des personnes âgées.